“旅游发展中的土地问题”专题研讨会

2017年4月16日

《旅游学刊》

北京联合大学旅游学院

上午场：

开幕致辞

严旭阳：北京联合大学旅游学院常务副院长，《旅游学刊》主编

主持人

曾博伟：北京联合大学旅游学院副研究员

主题演讲：

姚 丽：国土资源部土地政策研究中心研究员

《旅游发展用地中的几个重要问题》

戴学锋：中国社会科学院旅游研究中心研究员

《旅游用地改革推进全域旅游纵深发展》

林业江：桂林旅游学院党委副书记、高级经济师，曾任桂林市旅游局局长

《旅游产业用地改革的探索与实践》

吴必虎：北京大学教授，《旅游学刊》编委

《基于城乡社会交换的第二住宅制度与乡村旅游发展》

刘家明：中国科学院地理科学与资源研究所研究员

《生态旅游区的旅游用地碎片化及其整合》

魏小安（惊喜嘉宾）：世界旅游城市联合会专家委员会主任

《旅游用地八问》

开幕致辞

严旭阳

（北京联合大学旅游学院常务副院长，《旅游学刊》主编）

我想借开幕致辞的机会，谈一谈《旅游学刊》为什么做这样一个会，以及为什么做这样一个选题。

第一，为什么会开这个研讨会。《旅游学刊》过去主要是在学术论文的发表上做一些力所能及的工作，去年学刊30周年纪念学术沙龙时曾讨论到，我们旅游学界相关的部门应当在关注旅游学术问题的同时，也关注旅游当中的现实问题。这些问题需要一种形式推动。所以我们想以小型研讨会的形式，集中管理部门、业界以及我们学术界共同的智慧，像改革开放初期的杜润生、厉以宁等学者那样，以学术推动旅游业的发展。未来《旅游学刊》将不定期举办这样的研讨活动。

第二，为什么选这个论题。我在和在座各位的接触过程中，确实感觉到旅游业发展的方方面面都会涉及土地问题。所以后来我们也征求一些专家领导的意见，确定第一次研讨会以旅游发展中的土地问题作为主题探讨。

我就简单介绍这么多。谢谢！

旅游发展用地中的几个重要问题

姚 丽

（国土资源部土地政策研究中心研究员）

非常荣幸大家能把我们土地问题作为旅游业发展中的一个重要问题。今天我谈几个重要问题：

第一，旅游业发展中的用地的供给。大家更多的关注土地指标供给，但旅游业用地配置应当更加重视供需双向调节。

第二，旅游用地政策的供给。现行土地政策已经加大旅游业的用地的政策供给，凸显了旅游业的重要地位和战略性，对涉及旅游的新产业、新业态、新模式供给方式进行了优化与调整。接下来应当着力解决政策落实的“最后一公里”问题。

第三，新形势下旅游用地的供给。中央全面深化改革之下，陆续形成了诸多新的制度，其中部分改革对旅游发展与改革关系的影响是非常重大的。应当重视研究生态文明体制及自然资源资产改革对旅游发展改革的影响。

第四，发展空间与权益保障。旅游业提到了全域化发展问题，涉及旅游发展如何与生产、生活与生态空间和谐共处，旅游业利用到农村土地时，怎样形成包容式发展模式，让农民和集体经济能够参与与分享旅游发展的成果。

旅游用地改革推进全域旅游纵深发展

戴学锋

（中国社会科学院旅游研究中心研究员）

我想谈的是旅游用地和全面深化改革的关系，以及旅游业应对31号文件有怎样的认识。

1978年时，我们国家所有生产要素都被固定在一个叫“单位”的东西上面，不能流动，改革开放30年以后，我们国家是被一条一条文件——最典型的是土地文件——管着的。加之这些法律多为部门法而非第三方立法，多为过程法，存在条文陈旧、部门间权力的重叠或遗漏问题，全面深化改革势在必行。

全面深化改革一个最重要的问题就是依法改革。依什么法？——国发2014文件《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》。新一代领导习近平和李克强希望利用旅游业在新时期启动全面深化改革，把31号文件改成了旅游业发展的文件。

但旅游业的改革推进是很难的，原因就在于现有的加在一块2万多部法律法规文件的束缚。所以国家旅游局在这个背景下，希望通过全域旅游落实31号文件，使旅游业真正成为深化改革的一个突破口。土地问题也必将成为破题的关键。

旅游用地改革是实现全域旅游引领改革的关键环节。利用旅游用地和全域旅游的结合突破一些现有的规章制度，改革才有可能成功。旅游用地的突破和全域旅游的结合将会真正发挥旅游业对推进全面深化改革的作用，也体现了我们旅游业从1978年一开始就有的这种使命感，旅游业从来都和社会经济发展绑在一块的这种精神。

旅游产业用地改革的探索与实践

林业江

（桂林旅游学院党委副书记、高级经济师，曾任桂林市旅游局局长）

我想把在桂林市旅游局工作期间参与到旅游用地改革试点的工作做个汇报。

桂林作为2013年国土部改革试点之一，得到了国土部和国家旅游局的全面的支持和推进。我总结桂林这几年的经验就是：

第一，抢抓机遇、科学谋划、创新方法、大胆探索

全面调查旅游用地现状

制定出台改革试点政策

不断创新出台配套政策

第二，落实政策、建立标准、科学管理、服务发展

建构旅游用地分类体系

编制旅游用地基准地价

创新落实供地政策

探索多种农民集体土地利用方式

目前，改革成果得到国家和自治区层面认可和推广，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》中吸纳了桂林改革试点中旅游用地分类管理、农村集体参与旅游开发等方面的经验做法。旅游产业用地改革试点政策实施，规范了旅游产业用地的使用，保障了桂林市重大旅游项目落地。全市一批旅游产业用地项目运用“31条”在规划管控、差别化用地、保障农民权益等方面取得了显著效果。试点政策实施以来，全市共引进旅游产业用地项目160项。

但改革试点可操作性的政策偏少，“31条”和配套政策融会贯通不够，低效用地开发利用在土地取得方式、价款缴纳等方面还存在政策瓶颈；试点周期短，成效有待进一步显现。

我希望有关部门给予放宽旅游建设用地报批政策、探索旅游用地项目土地规划弹性管理机制、设立试点工作“试错机制”政策，并延长桂林市旅游产业用地改革试点期限，改革试点必将取得新的更大的成绩。

基于城乡社会交换的第二住宅制度与乡村旅游发展

吴必虎

（北京大学教授，《旅游学刊》编委）

首先，我想介绍一下中国人口变化的两个趋势：

1、中国人口社会结构的变化（三产化）：中产阶级到一定数量以后，人口压力不会继续增长，而需求的是第三产业服务业的发展。

2、中国人口空间结构的变化（沿海化）：只要是内陆和海兼具的国家在城镇化时，都有人口向沿海转移的趋势。但是我们《土地管理法》要求每个省份都必须保持80%的基本农田不能动。在粮食安全没有问题的情况下，沿海地区应放宽基本农田保护的限制，增加住宅用地的供给而大规模降低房价。

国务院预测中国人口增长极值最多不超过14.5亿，现在这几年如果不把整个落后的法律制度改变，中国就会被世界甩到后面去，所以我们提出城乡社会交换和区域社会交换，以及第二住宅和乡村旅游的社会交换问题。

城乡社会交换：农村宅基地、耕地应该可以和城里互相交换，城市人口和农村人口土地可以交换。“农地农业用”缺乏科学依据。中央已经提出要改革了，但涉及部门利益而到了地级市和县政府这一级就有阻碍。全世界的工业化城镇化过程、科学发展历史都证明农民的土地用市场调节是最有效的办法，也是保护农民利益的办法。农村宅基地进入市场是满足城乡社会交换需求的，也是符合中央连续几年的一号文件和国务院相关文件的。

区域社会交换：不同地区之间的土地可以实现最高效率的利益交换式配置。现在的中国已完全没必要每个省靠农业自给自足。按照经济地理学规律，哪个省全国都向它移民的，就要充分供给土地。所以“房子是用来住的不是用来炒的”。沿海地区要充分供地，把房价降下来。

第二住宅与乡村旅游是社会交换的需要和结果。我们的人口结构、社会结构、空间结构导致城乡交换和区域交换的需求，一系列政策应围绕它去改革，符合客观规律的政策就会长命，不符合规律的就会短命。

生态旅游区的旅游用地碎片化及其整合

刘家明

（中国科学院地理科学与资源研究所研究员）

我想从地理视角来讲一个“小问题”：生态旅游区旅游建设用地的碎片化对生态环境造成破坏，将导致生态旅游区不可持续发展。

首先，世界的经验告诉我们，旅游建设用地要集中在一个地方，使旅游服务业能够集中在一个地块上。

而生态旅游区位置一般比较偏僻，管理明确，经济落后，适合开发不同类型的旅游产品，成了地方尤其是落后地区经济重要的新的生长点。同一个生态旅游区，因为自然地理环境具有相似的特点，旅游开发商之间经常会开发同类型旅游项目，出现近距离低水平重复、恶性竞争的局面，形成典型的碎片化开发。

但是这种开发方式导致生长点很容易夭折；重复开发的问题会造成生态空间破碎、生态环境破坏、旅游服务品质不高、旅游发展重复低效、游客利益受损、旅游发展不可持续等问题。生态旅游区旅游建设用地的碎片化的问题在全国已经是一个比较普遍的现象。

生态旅游区怎么避免碎片化？第一，严格制定并实施生态旅游区总体规划，美国国家公园的管理规定是一园一法，我们将来一区一法的话，可能在源头上避免了碎片化的问题。第二，生态旅游区它的管委会，要经得住诱惑和避免陷阱。第三，以综合服务小镇对碎片重构，集成旅游和公共服务设施。第四，铸就艺术旅游小镇魅力，让小镇成为游客深度体验之地和社会交往活动中心。

期待我国所有生态旅游区不再出现旅游用地碎片化的格局，都依托特色旅游小镇集群整合发展，让每一个生态旅游区都能可持续发展，都能对旅游市场产生可持续旅游吸引力。

旅游用地八问

魏小安

（世界旅游城市联合会专家委员会主任）

旅游用地的问题确实很复杂，我归纳了八个问题，叫旅游用地八问：

第一问，什么是旅游用地？我觉得今天的会议题目很好，是“旅游发展中的土地问题”而不是“旅游用地”：旅游的综合性要求我们分类，外部性要求我们定性。如果我们把这个土地性质搞不明白，旅游用地就没法搞。

第二问，旅游用地用什么地？三种情况：一种叫做环境用地、景观用地，这是公益性的；第二是给经营权，没有土地；第三类是建设用地。

第三问，旅游用多少地？在旅游用地和如何用地方面，有很多的弹性，有很多使用方法。而全域旅游就意味着旅游范围的扩大化，海量投资意味着需要圈更多的土地。所以我们要细化用地概念。

第四问，谁的问题？什么问题？站在不同角度上就不一样，政府希望争取更多的土地，开发商希望能批更多的建设用地，农民的是不失业、不失居、不失地“三不失”。这个过程中利益关系是重要的核心。

第五问，就是旅游用地有什么特点。旅游用地弹性非常大，发展余地非常大，不能用工业化的思路对旅游开发，基本农田、整装土地对旅游来说不合适，合适的就是浅山丘陵、山地、坡地、边地、滩地，甚至崖地，甚至“地上地”……这就意味着从这个特点出发，旅游用地还有很大的发展余地。

第六问，如何减少“挂羊头卖狗肉现象”。实际上这就是旅游和地产的关系。我从来不赞成“旅游地产”这个概念，因为这从理论上说是错误的。可以有休闲地产，不能有“旅游地产”。但是这个事情就是怎么分类化、差别化、细分化的问题，是“挂龙头卖什么肉都行”，龙头就是旅游。

第七问，有没有商业模式？价值怎么评估？就是两个：一个是环境价值，第二是土地价值。这两个之后就自然涉及投资、开发、运营一系列的环节，形成价值链，价值链就会形成利益链。

第八问，什么样的运营模式？第一叫主体综合，第二是利益融合，第三叫功能融通，最后一句是土地多元。土地真正的发展是什么？是价值最大化，自给自足和土地级差自足，多元利用这也是土地的一个根本问题。

所以，先讲道再讲理，我们把规律摸索出来了，把规律认识到了，符合规律的就办，违背规律的就不办，在这个基础上讲理，这才是硬道理。

下午场：

主持人

曾博伟：北京联合大学旅游学院副研究员

主题演讲：

杨振之：四川大学教授，《旅游学刊》编委

《旅游用地规划与用地创新》

马 波：青岛大学教授，《旅游学刊》编委

《农村旅游用地问题的梳理与收敛》

万 宇：中景信副总裁（负责投资）

《景区投资者眼中的旅游地产及对用地需求的分析》

董 锴：首旅寒舍酒店管理公司总经理、首席执行官

《乡村闲置资源的开发与利用——首旅寒舍乡村酒店实践篇》

曾博伟：北京联合大学旅游学院副研究员

《旅游用地改革的路径和方向》

刘建国：北京联合大学旅游学院副教授

《旅游用地的困境与思考：一个案例》

旅游用地规划与用地创新

杨振之

（四川大学教授，《旅游学刊》编委）

目前现行旅游用地有关标准主要有两部：一部是《城市用地分类与规划建设用地标准》，另一部是《风景名胜区用地性质分类标准》。当前的旅游土地规划主要使用前者。

然而现在用地的标准已经是滞后的，影响了旅游业的发展。具体的体现有四种：

1.现行标准无法适应旅游用地复杂性特征。

2.“容积率不小于1.0”的国有建设用地规定不合理。

3.一刀切的供地政策加重了企业负担。

4.套用城市标准，还导致了一系列规划和用地实务问题。

那么旅游用地应该怎样创新？

首先，在符合国家相关法规前提下，探索设立旅游规划建设专项用地标准。

其次，由“块状供地”转为“点状供地”是合理且关键的选择，解决根本“痛点”。

最后，旅游用地政策创新需以规划为先导，具体体现为在法定规划中纳入旅游用地的相关政策调整建议、提升重大旅游规划地位的相关政策调整建议、“点状供地”相关规划政策调整建议三点。

目前已在实战项目中进行这样的尝试：

1.控制性详细规划结合概念性总体规划作为地方政府旅游项目用地管理依据。

2.对于旅游用地（除居住用地外）按照建筑占地面积进行“点状出地” 或按照地块的建设密度作为土地出让的面积，其余作为租赁用地面积计算。

3.对旅游用地（除居住用地外）的容积率不设置最低限度要求，在规划中给予弹性指标空间。

4.对于旅游用地属性内的景观广场、道路设施等建设用地企业采取“租赁+建设”的方式进行景观基础配套建设。

5.政府要求企业在运营期内进行景观运营维护；运营期外由政府进行后续的景观运营维护。

农村旅游用地问题的梳理与收敛

马 波

青岛大学教授，《旅游学刊》编委

今天我想交流两个问题：一个是农村旅游用地的问题到底是什么，第二是问题的收敛，即从做的角度谈谈可能有哪些原则和路子。

农村旅游用地的问题到底是什么?我有以下认识：

问题一：为什么旅游用地现在受到关注？

一是供不应求，旅游项目落地很难，要呼吁政策支持；二是用地的乱象太多，用地制度治理方面存在显著缺陷。而且，如果制度缺陷问题不解决就增加旅游土地的供给，可能会引发今天讨论范围之外的问题。

问题二： 为什么关注农村旅游用地？有四个原因：

1、农村宅基地在可开发土地中占比很大。

2、过去是以城带乡，现在是城乡融合。

3、必须关注弱势群体，考虑社会公正。

4、农村土地集体所有制仍有操作上的困惑。

问题三：中央对农村发展的宏观诉求有三个方面：

1、粮食生产能力不降低。

2、农民增收势头不逆转。

3、农村稳定不能出问题。

农村的土地要改革，改的过程当中会有代价会有阵痛，但是不允许出现颠覆性的错误。

问题四：“三块地”改革意味着什么？

今年扩大试点范围的“三块地”改革：第一是农村土地征收，第二是农村集体经营性建设用地入市，第三是农村宅基地制度改革。每项试点都确定了基本原则，旅游用地当与之契合。

问题五：现实的迥异与灰色

现实里，农村之间的土地利用情况差异非常大；复杂程度会超出我们的想象，例如有人无地、有地无人等。

问题六：农村旅游用地的基本问题有三：

1、用什么地？2、用谁的地？3、谁来用地？把这三个维度组合起来才能产生有效的收敛性思考。

接下来说说问题的收敛。

首先，要有根本原则。同意旅游用地问题解决是倒逼改革的一种方式，但也是要有红线的，要正确处理整体和局部的关系；要以东道利益为先，从而体现公平原则；要有制度安排的基础，农村的土地需要进一步的确权；要有分类设计，这牵扯到利益相关者理论。

其次是如何归类。我认为目前的农村旅游土地利用可以归为外部大规模开发、未利用土地开发、宅基地和自留地利用、农村社区公共用地利用、耕地利用等五类，每一类都应有不同的旅游功能设计与用地制度设计。

再次，要有保障体系。第一是加强乡村社区组织建设，现在的水平普遍较低。第二是必须要在确权的基础上形成农村产权交易市场，保证旅游用地的可持续发展。第三是政府应该彻底落基础设施建设城乡均等化政策。第四个是加强对农村的人力支持。

最后要说，上世纪三十年代梁漱溟、晏阳初等开展的乡建活动，有诸多经验值得今人借鉴。这两位大师说过的话非常有价值。我们在研究和解决农村问题时，确实不能带着西洋眼镜、东洋眼镜、都市眼镜，而是要换上一副农夫眼镜。

景区投资者眼中的旅游地产及对用地需求的分析

万 宇

中景信副总裁（负责投资）

该轮到企业表达一下了。

首先谈一下我们对地产的认识。我对旅游地产的定义是：在特定的区域范围内定位核心资源，打造核心产品，持续不断吸引目标客源消费，从而提高该区域的单位土地使用率，最终达到提升区域土地及资产价格的投资行为。现在旅游地产有几种模式：第一种是旅游+地产，比如欢乐谷、长龙、华强方特，即在一二线城市周围，通过主题公园的打造要求政府配套一定面积的商业及住宅用地借以平衡资金；第二种是西塘这样的景区，通过在有较大客流基础的景区内打造商业配套项目，综合提高景区服务水平总体提高入园人数的同时，也为景区整体提高单客消费的水平；第三种是打造旅游景区带动周边形成新的供需关系，大幅提升该区域的土地资产价格，比如涞源白石山景区。

现实中很多投资方都只对商业和住宅用地情有独钟，所谓的土地需求也多指这两种。原因很简单，前两种属于可以交易的土地性质，具有投资者眼中的“流动性”，而后者基本属于不可交易的。不客气地讲，是我国政府的现有的土地政策造就了很多旅游地产是“挂龙头，卖狗肉”（小安先生语录）的现象。目前的招商引资中，做旅游配土地是通行的做法，而配的土地能短期变现的就是这两种指标，势必成为“土地赚钱，旅游好不好无所谓”的现象。

然后谈一下旅游投资者的希望。对于一个真正的旅游投资者来讲，主要希望的是两种情况，一种是成本能够降低，但我更希望的是另一种：分享旅游带动投资升值而产生的收益。因为假如给了土地指标，盖完以后旅游做得好不好无所谓，而旁边的土地已经拿走几百亿了。只有随着持有资产的升值而获得收益，才能形成良性循环。我们跟政府谈的时候，也是希望区域范围内规划权、开发权、招商权、经营权交于市场机构，从而实现旅游土地 “供给侧改革”。旅游地产的真正特征就是：“产品是不是最大限度地保持了景区一流景观资源的公共属性，是不是通过持续不断的客源保持整个资产的持续盈利，而非一次性销售了结。”

我们做了十几年景区，有了一些心得体会，欢迎大家指正，不当之处敬请谅解！

乡村闲置资源的开发与利用

——首旅寒舍乡村酒店实践篇

董 锴

首旅寒舍酒店管理公司总经理、首席执行官

谢谢！我想通过首旅寒舍的打造，来讲一讲乡村闲置资源的开发与利用。

首先介绍一下首旅怎么将酒店跟土地结合开发乡村酒店。首旅开发的项目是以城市周边的村庄为重点、将农民手里面闲置的老房子改造的模式进行的。农民搬迁走后把宅基地交给村集体，村集体成立合作社和我们公司做一个项目开发公司，农民拿他的房屋和土地入股，通过合作社开发。另外，假如农民搬迁到一个新的村子，原来那块地也无法再种庄稼了，那么这块地就应该用于旅游开发，用于养老、康养这些产品去做。政策就应该在这方面放宽。我们充分利用这种闲置的资源去做乡村酒店，然后将其作为一个农业发展的平台，展示农产品、非遗产品，从而改善农民的生活。

在经营乡村酒店的过程当中，我们又发现了一个新的供求关系：有很多客人希望将农村作为第二住宅，每周周六周日来，不要产权只要使用权。对这种需求我们规划的思路是：第一，基本上按照“一村一品”原则，结合当地的人文、水文地貌、历史文化特点，规划村落的农业生活体验；第二，小区里面一定要有棋牌室、健身房等城里人的休闲需求；第三，在户主不住的时候，管理出租他们的房子。在乡村社区打造的同时，首旅是社区酒店的经营者，还是小区物业的经营者，更是消费者休闲度假的旅游顾问，同时也是村民就业机会的提供者。

旅游这个平台对未来农村经济的发展将会产生非常多的优势。在满足城市消费者旅游休闲的基础上，企业开发乡村闲置资源是利国利民的好事。谢谢各位！

旅游用地改革的路径和方向

曾博伟

北京联合大学旅游学院副研究员

我之前一直在国家旅游局从事政策方面的工作，所以会不自觉地把自己当成国家旅游局的公务员，想的也是推动旅游改革的路径和方向问题。具体来说，旅游用地改革中有这些问题值得关注：

第一，上下结合。中央政府提出一个很大的改革方向，地方则先探索，探索成果得到了一定认可后，中央再将其转化为文件。所以我们希望旅游部门多关注地方的实践，然后协调问题。地方也应该把一些好的旅游用地的举措往上反映。

第二，专项试点。旅游业发展要根据具体的问题选择具体的地方进行试点，再把成熟的经验逐步推广，不要怕试错。有两条路径值得关注：一个是选择某处进行一揽子旅游用地的改革试点；另一种是在其他领域的土地改革试点当中满足旅游业发展需求，虽然最终不是解决旅游问题，但改革突破后能把旅游问题解决了。浙江“坡地村镇”等试点案例值得研究。

第三，制度保障。很多时候，这个领导在任上的时候做了事情，领导换了以后就不算数了。旅游用地改革举措只有最终体现到制度上，才能让改革成果固化下来。

第四，政策优化。优化旅游政策意味着政策不能是“一刀切”，而应该有差别化，对不同区域、不同的旅游项目有保有压应该成为政策优化的“主旋律”。

总之旅游用地改革其实也是一个系统工程。制度的保障、改革的试点、政策的优化，有可能使得我们整个旅游的土地政策和我们的旅游业发展有一个非常好的衔接。谢谢大家！

旅游用地的困境与思考：一个案例

刘建国

北京联合大学旅游学院副教授

我想给大家介绍一下我在四川挂职时基层乡村将旅游落地、靠旅游脱贫的一个旅游景区案例。

这是一个在国家全面奔小康路线下搞旅游脱贫攻坚所实施的项目。村子距县城18公里，典型的山地丘陵地形，生态环境好，但是是省定的贫困村。有什么又能保护好环境又能致富的方法呢？我们就想到了开发旅游。项目总共投资8.6亿，从2016年1月开始开工建设，到2017年的时候进行开门纳客，三期工程目前正在打造当中。

我们这个项目的运作有三个特点。第一是组织联姻促引领。带领灵感支部与博舜支部建立对口联系，实行活动场所联用、组织生活联开、党员示范联推、脱贫要事联商，共担脱贫重任。第二是企地联建促发展。充分利用人脉资源大力开展招商引资工作。第三是利益连接促民富。政府采取“支部+产业+贫困户”的发展模式，推动结构调整，形成支柱产业，带动脱贫奔康。

旅游用地不是旅游问题，是土地的问题，是我们国家政治任务的问题，也是国家政策的问题。说几点我的思考：第一，顶层设计，中国的土地改革有顶层设计，只是不敢说你去搞吧，因为每个地方情况不一样，具体案例要具体分析。第二，发展旅游真的缺地吗？教育、医疗同样缺地。第三，核心要素是一把手政治工程。每一个具体案例我们面临的问题是不一样的，但只要有一个有担当和有作为的领导，很多问题都能解决。

我就汇报这么多，感谢各位！

本次研讨会嘉宾发言的完整版将以笔谈形式发表在2017年第7~8期《旅游学刊》中。

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